欧盟：七不许严管数字经济“看门人”

欧盟：七不许严管数字经济“看门人”

中国商务新闻网4月23日，欧盟成员国与欧洲议会谈判代表就《数字服务法（DSA）》达成一致，与《数字市场法（DMA）》形成相互配合。DSA和DMA在延续欧盟将反垄断理念从线下向线上迁移、把保护消费者隐私贯穿于数字经济的同时，对于影响数字经济的关键性角色--被称为“看门人”的互联网平台企业提出了更高的要求。按照DMA的界定，看门人在过去3年的全球营业额大于或等于75亿欧元（按照2021年的平均汇率约折合572.7亿元人民币），或是在此前一年的市值达到650亿欧元、或是在欧盟地区拥有月活跃用户超过4500万（约为2021年欧盟总人口4.47亿的10.1%）。欧盟认为，欧盟有超过1万个具有高增长特点的中小企业在线平台参与数字经济，为确保实现欧盟的市场监管准则，看门人有7类不允许的行为。

一是不许过度推广其自有产品。在新兴技术领域，软件服务提供商或平台以其网络优势开展营销的行为较为普遍。历史上微软的浏览器捆绑曾经导致其竞争对手的网景浏览器市场份额的迅速萎缩。数字经济时代，平台在增加消费者粘性上更具备优势，对自有产品的过度推广将通过限制竞争而减少消费者选择的权利。

二是不许仅允许使用其自有的支付方式。平台作为连接供需的平台，在撮合交易完成后势必涉及与之相配合的金融支付。无论看门人是否拥有独立金融支付体系，DMA强调的似乎范围更广，不能对支付的渠道予以限制，仅提供与看门人合作的少量支付渠道。对于全球支付渠道而言，以线下交易为主的方式主要由支付商与商业网点进行点对点的连接，平台所具备的优势可以低成本地改变支付网络拓展方式，提升业务效率。但欧盟认为这种效率的提升也有负面效应，应与金融安全、公平等目标的实现有所配合与衔接。

三是不许将提供一次服务中获得的个人数据再次用于提供另一次服务。欧盟对隐私保护有着严格的限制，认为个人数据的安全高于商业活动和企业利益。这种对个人数据复用的限制对于广大看门人而言影响巨大。看门人往往利用其获得的海量数据寻找市场规律，实现对消费市场的细分，获得利益的最大化。这种行为不仅损害了消费者的利益与知情权，也会造成市场竞争的不公平。值得注意的是，对于看门人此种行为的明确限制是高于对中小数字平台的限制的，这在一定程度上反映了欧盟对中小数字平台的有倾向性和选择性的保护。事实上，由于欧盟本土几乎没有达到看门人标准的平台，美国政府和企业认为此类限制造成了对美国企业的歧视。

四是不许对企业用户施加不公平的条件限制。此类明确了对看门人服务企业的基本原则，为保障企业用户的权益提供了支持。欧盟认为公平、自由的市场准入条件是国际经贸规则所明确的，看门人所具备的资源优势使其有可能重新界定基于其平台空间的市场竞争规则。尽管这些平台并未直接参与包括WTO在内的国际经贸协定谈判，但基于线下经济的公平竞争基本规则也应适用于线上经济活动。

五是不许预装特定的软件应用。数字经济环境下，流量是企业竞争的重要目标。看门人若在用户进入其使用环境时提供特定的软件与应用，可能改变用户第一印象。而此类打包绑定的软件应用，也会拥有更高的用户权限，增加用户改变其软件偏好和消费模式的难度。

六是不许对企业用户使用平台施加限制。欧盟要求看门人避免造成对企业的歧视。市场竞争条件下，企业为了保持其竞争力和用户粘性，不愿意其他竞争者利用自身的资源。同时，一些中小企业往往在获得资源的能力上更弱。数字经济时代，此类市场的分化和封闭化可能更容易形成，看门人具备独特的优势。欧盟确定的这一原则是为了避免形成封闭的数字经济网络空间。

七是不许使用特定的一揽子措施，例如打包销售。欧盟通过这一原则，确保用户在使用看门人提供的服务时拥有更多的选择权，避免因为打包服务而被迫接受不需要的服务或产品。数字经济时代，用户数据资源被使用和分发的成本降低，消费者的选择权也受到挑战。看门人引导消费者需求偏好的意愿和能力都更强，从而增加了消费者隐私被侵犯的风险。

欧盟强调，违反上述规则的企业可能需要缴纳其全球营业收入10%的罚款，而再次违反则可能使得罚款比例高至20%。欧盟希望通过对看门人的约束，实现为数字企业创造公平竞争环境、促进创新和为消费者提供保护的三重目标。应该看到，尽管美国对欧盟在数字经济领域的新做法（包括数字服务税）并不认同，认为欧盟是以公平竞争为名对美国企业进行打压和限制，但数字经济领域的发展模式确实有着不少新的特点。

作为新的经济活动模式，数字经济的发展并非仅是从线下经济中争夺用户与市场，而是创造了新的市场空间和可能。创新者在承担发展风险的同时也可能收获更高的收益，其影响力和对资源控制能力的增长远高于传统产业。伴随市场意识的发展，更多企业在进入数字经济空间时可能遭遇已有服务提供者的限制，按照市场经济规律似乎应该不过度干预。但作为公平竞争秩序的维护者，政府需要有效进行引导和监管，不仅避免数字经济的无序竞争，也要减少数字经济对传统经济发展空间的过度挤压。或许，从这个意义来讲，欧盟的数字经济立法是值得我们关注的探索实现新发展平衡的有益实践。

（周 密，作者系商务部研究院研究员）