全球系统重要性银行总损失吸收能力监管体系建立：设两大指标

为进一步增强我国金融体系的稳定性和健康性，保障我国全球系统重要性银行具有充足的损失吸收和资本重组能力，防范化解系统性金融风险，人民银行会同银保监会、财政部制定了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称《办法》），经国务院同意，现正式发布。

《办法》共七章四十一条，主要内容包括：一是建立了总损失吸收能力监管体系。设定了风险加权比率和杠杆比率两个监管指标，将监管要求分为三个层次：第一层次为最低要求，风险加权比率和杠杆比率应于2025年初分别达到16%、6%，2028年初分别达到18%、6.75%；第二层次是在最低要求基础上，应满足相应的缓冲资本监管要求；第三层次是在确有必要的情况下，人民银行、银保监会有权针对单家银行提出更审慎的要求。二是明确了总损失吸收能力定义。根据国际统一规则，明确了各类外部总损失吸收能力工具的合格标准，进一步理顺了各类工具的损失吸收顺序。三是确定了监管范围和监管主体。人民银行、银保监会和财政部依法对我国全球系统重要性银行总损失吸收能力情况进行监督检查，并按照法律法规规定和职责分工对总损失吸收能力非资本债务工具的发行进行管理。

出台《办法》是落实二十国集团领导人峰会批准的总损失吸收能力国际监管规则的必要措施，有利于完善我国全球系统重要性银行监管和风险处置的制度框架，增强防范化解系统性金融风险能力。同时，对拓展商业银行主动负债品种，提高我国直接融资比重，促进多层次资本市场发展具有积极意义。下一步，人民银行、银保监会和财政部将加快推动我国全球系统重要性银行建立健全总损失吸收能力管理的长效机制，切实提高风险抵御能力，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

中国人民银行 银保监会 财政部有关部门负责人就《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》答记者问

为进一步增强我国金融体系的稳定性和健康性，保障我国全球系统重要性银行具有充足的损失吸收和资本重组能力，防范化解系统性金融风险，经国务院同意，人民银行会同银保监会、财政部联合发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（以下简称《办法》），有关部门负责人就《办法》回答了记者提问。

一、《办法》出台的背景是什么？

答：2008年国际金融危机后，防范“大而不能倒”成为反思危机教训、完善金融监管体制的重要内容。为有效解决“大而不能倒”问题，二十国集团（G20）领导人于2015年11月批准了金融稳定理事会提交的《全球系统重要性银行总损失吸收能力条款》，明确了总损失吸收能力的国际统一标准，提出大型金融机构应具备充足的损失吸收能力，在陷入危机时，采取“内部纾困”的方式维持关键业务和服务功能的连续性，避免动用公共资金进行“外部救助”。根据金融稳定理事会要求，多数国家或地区结合自身实际建立了总损失吸收能力的监管框架。

2011年以来，中国银行、工商银行、农业银行和建设银行相继入选全球系统重要性银行名单，在我国和全球金融领域的影响力不断提升。为进一步增强我国全球系统重要性银行抵御风险的能力，强化市场约束，人民银行会同银保监会、财政部深入研究国际金融监管改革成果，结合我国实际情况，起草了《办法》，构建了我国总损失吸收能力监管体系，对总损失吸收能力定义、构成、指标要求、监督检查和信息披露等方面进行了规范。

二、实施《办法》对我国全球系统重要性银行有何影响？

答：《办法》规定的总损失吸收能力要求符合市场预期，考虑到配套政策后，我国全球系统重要性银行达标压力不大，在其经营承受范围内，不会影响信贷供给能力。总体看，实施《办法》对我国全球系统重要性银行影响正面，将引导其健全风险处置机制，提高稳健经营水平，更加注重业务发展与风险抵御能力相匹配，有利于控制其非理性扩张和系统性风险的积累，促进其向多元化、综合化的方向转型。同时，《办法》对标国际金融监管改革的最新实践，对我国银行参与全球化竞争也具有积极意义。

三、《办法》制定的基本原则主要有哪些？

答：一是立足国内银行实际，与国际金融监管改革做法充分接轨。《办法》在总损失吸收能力指标设置、达标要求、合格工具标准等方面与金融稳定理事会的监管规则保持一致。同时，在存款保险基金计入、投资总损失吸收能力工具的资本扣减规定上借鉴了国际同业经验，更好地适应我国银行业的发展实践。

二是总损失吸收能力监管制度与资本监管制度保持一致性。《办法》中关于资本监管的有关规定与我国现行的资本监管制度保持一致，同时考虑到银保监会正在进一步完善商业银行资本管理相关规定，我们预留了一定的政策空间。

三是总损失吸收能力监管与商业银行处置机制建设相结合。《办法》明确了人民银行将会同有关部门定期组织召开全球系统重要性银行跨境危机管理工作组会议，审查全球系统重要性银行的恢复处置计划，并开展可处置性评估，进一步健全商业银行的有效处置机制。

四、《办法》实施后，我国全球系统重要性银行应满足的外部总损失吸收能力监管要求是什么？

答：《办法》规定，外部总损失吸收能力比率包括风险加权比率和杠杆比率，分别指符合规定的外部总损失吸收能力工具与风险加权资产和调整后表内外资产余额的比率。我国全球系统重要性银行的风险加权比率应于2025年初达到16%、2028年初达到18%，杠杆比率应于2025年初达到6%、2028年初达到6.75%。同时，在外部总损失吸收能力风险加权比率要求的基础上，全球系统重要性银行还应满足储备资本、逆周期资本和系统重要性银行附加资本等缓冲资本的监管要求。

五、外部总损失吸收能力非资本债务工具的触发事件和损失吸收顺序是什么？

答：《办法》规定，外部总损失吸收能力非资本债务工具必须含有减记或转股的条款，当全球系统重要性银行进入处置阶段时，人民银行、银保监会可以强制要求对外部总损失吸收能力非资本债务工具进行减记或转股。外部总损失吸收能力非资本债务工具应在二级资本工具之后吸收损失，当二级资本工具全部减记或转股后，人民银行、银保监会视情启动对外部总损失吸收能力非资本债务工具的减记或转股。

六、《办法》发布后，如何推动我国全球系统重要性银行稳妥有序实现外部总损失吸收能力要求达标？

答：我国全球系统重要性银行应于2025年初达到相应的外部总损失吸收能力要求，目前距离达标时点还有三年多的过渡期。人民银行、银保监会和财政部将指导和推动相关银行建立完善的总损失吸收能力内部管理机制，制定并实施分阶段达标规划，稳妥有序发行总损失吸收能力工具，逐步达到监管要求，维护经济金融稳定。

附：全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法

第一章 总 则

第一条 为确保全球系统重要性银行进入处置阶段时具备充足的损失吸收和资本重组能力，维持关键业务和服务功能的连续性，防范化解系统性金融风险，维护金融稳定，根据《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《存款保险条例》等法律法规，制定本办法。

第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内设立的、被金融稳定理事会认定为全球系统重要性银行的商业银行。

第三条 本办法所称总损失吸收能力，是指全球系统重要性银行进入处置阶段时，可以通过减记或转为普通股等方式吸收损失的资本和债务工具的总和。外部总损失吸收能力是指全球系统重要性银行的处置实体应当持有的损失吸收能力，内部总损失吸收能力是指全球系统重要性银行的处置实体向其重要附属公司承诺和分配的损失吸收能力。

处置实体是指根据全球系统重要性银行的处置计划，作为处置工具实施对象的法人实体。处置实体及其附属公司构成处置集团。附属公司是指符合银保监会资本监管规定的由处置实体直接或间接投资的金融机构。

第四条 全球系统重要性银行应当按照本办法规定计算外部总损失吸收能力比率。

第五条 全球系统重要性银行应当同时符合本办法规定的外部总损失吸收能力监管要求和相关资本监管要求。

第六条 全球系统重要性银行应当按照本办法规定披露外部总损失吸收能力的相关信息。

第七条 人民银行、银保监会和财政部依法对全球系统重要性银行总损失吸收能力状况进行监督检查，并按照法律法规规定和职责分工对总损失吸收能力非资本债务工具的发行进行管理。

第二章 外部总损失吸收能力比率要求

第八条 外部总损失吸收能力比率要求适用于并表的全球系统重要性银行处置集团。

第九条 外部总损失吸收能力比率包括外部总损失吸收能力风险加权比率和外部总损失吸收能力杠杆比率。

第十条 全球系统重要性银行应当按照以下公式计算外部总损失吸收能力比率：

外部总损失吸收能力风险加权比率=（外部总损失吸收能力-扣除项）÷风险加权资产×100%

外部总损失吸收能力杠杆比率=（外部总损失吸收能力-扣除项）÷调整后的表内外资产余额×100%

第十一条 全球系统重要性银行应当按照本办法第三章和第四章规定计算本办法第十条规定的外部总损失吸收能力及扣除项。

第十二条 全球系统重要性银行应当分别按照银保监会资本监管规定和杠杆率监管规定计算本办法第十条规定的风险加权资产和调整后的表内外资产余额。

第十三条 全球系统重要性银行应当同时满足外部总损失吸收能力比率要求和缓冲资本（储备资本、逆周期资本和系统重要性银行附加资本）监管要求。计算外部总损失吸收能力风险加权比率时，为满足缓冲资本要求计提的核心一级资本工具不能计入外部总损失吸收能力。

第十四条 全球系统重要性银行外部总损失吸收能力比率应当满足以下要求：

（一）外部总损失吸收能力风险加权比率自2025年1月1日起不得低于16%，自2028年1月1日起不得低于18%。

（二）外部总损失吸收能力杠杆比率自2025年1月1日起不得低于6%，自2028年1月1日起不得低于6.75%。

第十五条 除本办法第十四条规定的外部总损失吸收能力比率要求以外，在确有必要的情形下，人民银行、银保监会有权针对单家银行提出更审慎的要求，确保其具备充足的损失吸收能力。

第三章 外部总损失吸收能力构成

第十六条 下列负债不可计入外部总损失吸收能力（以下统称除外负债）：

（一）受保存款。

（二）活期存款和原始期限一年以内的短期存款。

（三）衍生品负债。

（四）具有衍生品性质的债务工具，如结构性票据等。

（五）非合同产生的负债，如应付税金等。

（六）根据《中华人民共和国企业破产法》等相关法律法规规定，优先于普通债权受偿的负债。

（七）根据法律法规规定，难以核销、减记或转为普通股的负债。

第十七条 符合银保监会资本监管规定的监管资本，在满足剩余期限一年以上（或无到期日）的情况下，可全额计入外部总损失吸收能力。

第十八条 满足下列合格标准的全球系统重要性银行外部总损失吸收能力非资本债务工具可全额计入外部总损失吸收能力：

（一）实缴。

（二）无担保。

（三）不适用破产抵销或净额结算等影响损失吸收能力的机制安排。

（四）剩余期限一年以上（或无到期日）。

（五）工具到期前，投资者无权要求提前赎回。

（六）由全球系统重要性银行处置实体直接发行。

（七）工具到期前，如果发行银行赎回将导致其不满足外部总损失吸收能力要求，则未经人民银行批准，发行银行不得赎回该工具。

（八）发行银行及受其控制或有重要影响的关联方不得购买该工具，且发行银行不得直接或间接为其他主体购买该工具提供融资。

（九）外部总损失吸收能力非资本债务工具应当符合以下任意一项要求，以确保其受偿顺序排在本办法第十六条所列的除外负债之后:

1.外部总损失吸收能力非资本债务工具的发行合同中明确其受偿顺序排在处置实体资产负债表的除外负债之后。

2.相关法律法规规定外部总损失吸收能力非资本债务工具的受偿顺序排在处置实体资产负债表的除外负债之后。

3.由满足以下条件的处置实体发行的外部总损失吸收能力非资本债务工具：全球系统重要性银行的控股公司作为处置实体，且该控股公司的资产负债表中不存在受偿顺序等于或劣后于外部总损失吸收能力工具的除外负债。

（十）发行合同中必须含有减记或者转为普通股的条款，当全球系统重要性银行进入处置阶段时，人民银行、银保监会可以强制要求对外部总损失吸收能力非资本债务工具进行减记或者转为普通股。当二级资本工具全部减记或者转为普通股后，再启动对外部总损失吸收能力非资本债务工具的减记或者转为普通股。

第十九条 由存款保险基金管理机构管理的存款保险基金，可以计入全球系统重要性银行的外部总损失吸收能力。当外部总损失吸收能力风险加权比率最低要求为16%时，存款保险基金可计入的规模上限为银行风险加权资产的2.5%；当外部总损失吸收能力风险加权比率最低要求为18%时，存款保险基金可计入的规模上限为银行风险加权资产的3.5%。

第四章 外部总损失吸收能力扣除项

第二十条 全球系统重要性银行可计入外部总损失吸收能力的资本工具的扣除适用银保监会资本监管的扣除规定。

第二十一条 全球系统重要性银行直接或间接持有本银行发行的外部总损失吸收能力非资本债务工具，或人民银行认定为虚增外部总损失吸收能力非资本债务工具的投资，应从自身外部总损失吸收能力中扣除。

第二十二条 全球系统重要性银行之间通过协议相互持有的外部总损失吸收能力非资本债务工具，应从各自二级资本中全额扣除。二级资本小于扣除数额的，缺口部分应依次从更高一级的资本中扣除。

第二十三条 全球系统重要性银行持有其他全球系统重要性银行外部总损失吸收能力非资本债务工具，应当区分小额投资和大额投资两种情形进行扣除：

（一）小额投资，指全球系统重要性银行对其他全球系统重要性银行的各级资本和外部总损失吸收能力非资本债务工具投资（包括直接投资和间接投资）之和占该被投资银行普通股（含溢价）10%（不含）以下的投资。

1.小额投资中满足以下条件的投资无需从资本中扣除：在交易账簿中持有，持有期限不超过30个交易日，且持有规模在自身核心一级资本净额的5%（不含）以下。

2.小额投资扣除上述第1目中的部分后，仍超出自身核心一级资本净额10%的部分应从各级监管资本中对应扣除。其中，外部总损失吸收能力非资本债务工具投资从二级资本中对应扣除。全球系统重要性银行某级资本小于应扣除数额的，缺口部分应依次从更高一级的资本中扣除。

3.不进行资本扣除的投资，应当按照银保监会资本监管的相关规定计算风险加权资产。划入交易账簿的，按市场风险加权资产计量规则计量；划入银行账簿的，按信用风险加权资产计量规则计量，其中按权重法计量的，投资外部总损失吸收能力非资本债务工具的风险权重比照投资二级资本债的风险权重计量。银保监会另有规定的，从其规定。

（二）大额投资，指全球系统重要性银行对其他全球系统重要性银行的各级资本和外部总损失吸收能力非资本债务工具投资（包括直接投资和间接投资）之和占该被投资银行普通股（含溢价）10%（含）以上的投资。

大额投资中，资本工具投资应当按照银保监会资本监管的相关规定扣除，外部总损失吸收能力非资本债务工具投资应从二级资本中全额扣除。全球系统重要性银行某级资本小于应扣除数额的，缺口部分应依次从更高一级的资本中扣除。

第二十四条 全球系统重要性银行以外的其他商业银行对全球系统重要性银行外部总损失吸收能力非资本债务工具的投资，应当按照银保监会资本监管相关规定计算风险加权资产。划入交易账簿的，按市场风险加权资产计量规则计量；划入银行账簿的，按信用风险加权资产计量规则计量，其中按权重法计量的，投资外部总损失吸收能力非资本债务工具的风险权重比照投资二级资本债的风险权重计量。银保监会另有规定的，从其规定。

第五章 监督检查

第二十五条 人民银行、银保监会和财政部依法对全球系统重要性银行实施本办法的情况进行监督检查，确保全球系统重要性银行具备充足的损失吸收能力，能够在处置阶段维持关键业务和服务功能的连续性，不引发系统性金融风险。

第二十六条 人民银行、银保监会和财政部通过非现场监管和现场检查的方式对全球系统重要性银行进行监督检查，包括但不限于以下内容：

（一）评估全球系统重要性银行外部总损失吸收能力管理框架，包括公司治理、内部控制、总损失吸收能力规划等。

（二）审查全球系统重要性银行对外部总损失吸收能力工具的认定，以及外部总损失吸收能力比率的计量方法，评估计量结果的合理性和准确性。

（三）定期组织召开全球系统重要性银行跨境危机管理工作组会议，审查全球系统重要性银行的恢复处置计划，对全球系统重要性银行开展可处置性评估，评估外部总损失吸收能力工具的可执行性。

第二十七条 全球系统重要性银行应当按季度向人民银行、银保监会和财政部报告外部总损失吸收能力比率，如遇影响外部总损失吸收能力比率的重大事项，应当及时向人民银行、银保监会和财政部报告。

第二十八条 全球系统重要性银行应在年度结束后4个月内向人民银行、银保监会和财政部提交上一年度对外部总损失吸收能力监管要求的执行情况。

第六章 信息披露

第二十九条 全球系统重要性银行应当通过公开渠道，向投资者和公众披露相关信息，确保信息披露的集中性、公开性和可访问性，并保证披露信息的真实性、准确性和完整性。

第三十条 全球系统重要性银行应当分别按照以下要求披露相关内容：

（一）外部总损失吸收能力比率应按季度披露。

（二）外部总损失吸收能力规模、构成、期限等信息应每半年披露一次。

（三）人民银行和银保监会规定的其他披露事项按照要求定期披露。

第三十一条 本办法第三十条规定的披露内容是外部总损失吸收能力信息披露的最低要求，全球系统重要性银行应当遵循充分披露的原则，并根据人民银行和银保监会的要求及时调整披露事项。

第三十二条 全球系统重要性银行外部总损失吸收能力信息披露频率分为临时、季度、半年度及年度披露。其中，临时信息应及时披露，季度、半年度信息披露时间为每期期末后30个工作日内，年度信息披露时间为会计年度终了后4个月内。因特殊原因不能按时披露的，应至少提前15个工作日向人民银行、银保监会申请延迟披露。

第三十三条 全球系统重要性银行应当自2025年1月1日起按照本办法和银保监会有关规定披露外部总损失吸收能力相关信息。

第七章 附 则

第三十四条 本办法第二十一条、第二十二条和第二十四条规定自2025年1月1日起实施。第二十三条规定自2030年1月1日起实施，2025年1月1日至2029年12月31日，全球系统重要性银行对其他全球系统重要性银行外部总损失吸收能力非资本债务工具的投资，不进行资本扣除，应当按照本办法第二十四条规定计算风险加权资产。

第三十五条 2022年1月1日之前被认定为全球系统重要性银行的商业银行，应当在本办法规定期限内满足外部总损失吸收能力要求。2022年1月1日之后被认定为全球系统重要性银行的商业银行，应当自被认定之日起三年内满足本办法规定的外部总损失吸收能力要求。

第三十六条 在中华人民共和国境外设立，被金融稳定理事会认定为全球系统重要性银行的商业银行，其在中华人民共和国境内的附属公司若被认定为处置实体，对该附属公司的管理参照本办法执行。

第三十七条 进入处置阶段的全球系统重要性银行，若仍被金融稳定理事会认定为全球系统重要性银行，应自处置结束之日起两年内重新满足本办法规定的外部总损失吸收能力要求。

第三十八条 若全球系统重要性银行在采取恢复措施时，与债权人达成协议将债权转为股权，从而在不进入处置阶段的情况下完成资本重组，但仍被金融稳定理事会认定为全球系统重要性银行，应自与债权人签订协议之日起两年内重新满足本办法规定的外部总损失吸收能力要求。

第三十九条 全球系统重要性银行内部总损失吸收能力要求和重要附属公司的认定标准另行规定。

第四十条 本办法由人民银行、银保监会和财政部负责解释。

第四十一条 本办法自2021年12月1日起施行。

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