健康扶贫带来健康资本红利

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张建平张琦/文 实施健康扶贫工程，保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务，防止因病致贫、因病返贫，对于实现全部农村贫困人口脱贫摘帽，决胜全面建成小康社会具有重要意义，是推进健康中国建设，增强医疗保障制度公平性，增进人民群众获得感、幸福感、安全感的民生大业。

脱贫攻坚

2020年，既是脱贫攻坚战取得决定性胜利的收官之年，也是全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的开局之年。面对新冠肺炎疫情和严重洪涝灾害考验，中国坚定如期完成脱贫攻坚目标决心不动摇。2020年11月23日，贵州省紫云、纳雍等9个县退出贫困县序列，至此，中国832个贫困县全部脱贫。过去40年中国贫困人口累计减少7亿多人，对全球减贫贡献率超过70%，率先实现了联合国千年发展目标，2020年年底脱贫攻坚战的全面胜利意味着中国提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。

医疗卫生体制改革是困扰包括发达国家在内世界各国社会治理的世界性难题。中国医疗卫生体制机制改革已涉入“深水区”，在现行体制机制改革框架下，推进健康扶贫工程顺利实施是一项长期而艰巨的任务。新冠肺炎疫情等重大突发公共卫生事件，对现行医疗卫生体制机制提出了重大考验，也暴露出重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面存在的一些短板，中国公共卫生体系和疾病预防控制体系改革完善之路任重道远。世界卫生组织提出，家庭成员中有住院病人、老年人或慢性病人，以及在农村或贫困地区居住的家庭，其发生灾难性卫生支出的比例较高。长期以来，城乡居民家庭灾难性卫生支出过高是城镇居民和农村居民因病致贫返贫的重要因素，也是导致城市贫困的主要成因。在大病风险中降低居民个人卫生支出是破解健康贫困的主要突破口。

从2016年开始，国家卫健委贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚决策部署，围绕“基本医疗有保障”发挥卫生健康行业优势、精准施策，着力解决因病致贫、因病返贫等关键性硬约束问题上，取得了决定性积极成效和重大突破。健康扶贫工程依托基本医保、大病保险和医疗救助“三重保障”制度安全网，梯次降低医疗费用负担，累计使近1000万因病致贫、返贫贫困户成功摆脱了贫困，令因病返贫人数从2014年的2850万人显著下降到2019年的96.9万人。脱贫攻坚取得显著成效，充分彰显了中国共产党的执政宗旨以及国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势。在此过程中，以精准扶贫、政府主导为主要理念和特征，中国积累了丰富的减贫实践经验，为世界减贫事业贡献了中国力量和经验借鉴。

健康扶贫的理论与实践价值

健康扶贫通过提升医疗保障水平、实施疾病分类救台、提高医疗服务能力、加强公共卫生服务等手段，让贫困人口能够享受基本健康服务，这不仅是对中国特色社会主义理论的补充，是中国社会主义制度优越性的体现，更是实现全面小康的必备条件。健康扶贫，既有利于顺利推动实施国家扶贫战略，又有利于夯实国家治理体系现代化根基，还有利于提高治理效能，维护社会和谐稳定。

1、健康扶贫理论是马克思主义卫生和健康思想的继承发扬

健康是影响劳动的关键要素。作为劳动主体的人失去了以往正常劳动下的同样精力和健康条件，劳动便失去了可持续性，用以实现脱贫致富的劳动状态便难以为继。应该以人的健康为出发点，围绕人的全面发展，形成了针对因病致贫、返贫贫困户的脱贫治理机制和治理模式。

第一，健康扶贫是习近平贫困治理思想和精准扶贫方略以人为中心的核心体现，健康优先的原则被置于贫困治理和社会发展的首要地位。

第二，健康作为人类活动的基点，决定着人的全面发展目标能否实现。健康扶贫以贫困群体的健康发展来促进整个社会中所有人的健康发展，进而实现社会全面发展。其中，以人为本，关注人与社会的全面发展是根本性的问题。

第三，健康扶贫举措摆脱惯有思维过度关注农村医疗制度的保险属性和疾病治疗的被动介入，不断转向对脱贫制度体系健康属性的关注，将人的健康置于前所未有的历史性高度。鉴于贫困与疾病恶性循环链条的动态性与交互性，健康扶贫作为后脱贫时代切断贫困发生的重要制度安排，将会伴随人类疾病的发生而持续性存在。

2、健康扶贫是精准扶贫目标实现的关键之举

健康扶贫是精准扶贫工作的重要组成部分，是推进健康中国建设的内在要求，关乎扶贫事业的成败与可持续效用。“因病致贫”与“因病返贫”是脱贫攻坚中最大的阻碍，健康扶贫是精准扶贫顺利完成啃硬骨头、攻坚拔寨这个冲刺期的关键一环。

健康扶贫是深入推进健康中国战略的关键环节，是精准扶贫目标实现的关键之举。健康扶贫对接着贫困群众对“看得起病、看得好病、看得上病”的渴求和期待，着力解决贫困地区医疗资源配置缺位、公共卫生工作薄弱等突出问题，“从源头遏制因病致贫、因病返贫”1，让贫困群众获得更多更优质医疗卫生资源。健康扶贫通过精准配置和高效使用医疗保障、资金项目、人才技术等扶贫资源，解决贫困地区“因病滞贫”难题、阻断“穷根”，提升患病贫困群众的健康素养，增强患病贫困群众的自我“造血功能”，是实现脱贫致富关键而有效的方式。

3、健康扶贫为决胜全面建成小康社会夯实全民健康之基

2020年是全面建成小康社会的目标之年，健康扶贫是全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化的重要基础，是全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略。健康既是每个人全面发展和实现幸福生活的基础，也是每个国家经济发展和社会文明进步的基础。只有全民健康水平不断提高、医疗卫生与健康服务水平不断改善的社会，才能既充满生机活力又和谐有序。通过增强贫困群体的健康资本，为全面建成小康社会奠定人力资源基础。健康扶贫不断赋予贫困群体成为劳动者的基本条件，能够有效保障贫困群体高质量进行各类社会活动。此外，健康扶贫还是其他领域扶贫目标实现的重要支撑。脱贫攻坚战略实施中，产业扶贫、就业扶贫等促进家庭生计转型的一系列帮扶措施，均依赖于合格的家庭劳动力。有了健康的劳动力，才能激发人力资本优势，不断推进社会经济发展，形成良性循环效应。

4、健康扶贫深化了健康中国战略在基层的实践

全民健康需要健康中国战略有效落地落实，而健康扶贫正是健康中国战略在基层落地生根的深化实践。习近平总书记关于健康扶贫的重要论述从对较为弱势的贫困群众的健康帮扶着眼，有效深化了健康中国战略措施的具体性，在健康领域找到了摆脱贫困与防止返贫的平衡点。实践证明，习近平总书记倡导的健康中国战略与中国的扶贫实践是相辅相成、相得益彰的。一方面，健康扶贫为健康中国战略在贫困地区的有效实施打下了坚实基础，着力补齐基层地区卫生和健康事业的建设短板，推动了健康中国战略在基层的有效落实。另一方面，健康中国战略为深度推进健康扶贫提供了强大的政策支持，为健康扶贫工程建设增添了动力保障，切实减少了因病返贫致贫的现象。

5、健康扶贫为世界减贫事业提供了中国经验

中国的健康扶贫着眼于弱势群体的身心健康发展，兼顾健康和卫生资源的公益和公平，加深了人类命运共同体和国际减贫事业二者的有机联系，推动了两者的协同发展。一方面，关注弱势群体健康权益，保障贫困群众身心发展，推动卫生和健康服务的公平获得、健康资源的共享可及，这是构建人类健康命运共同体的题中之义和应然组成。另一方面，中国的健康扶贫有效降低了因健康问题而引发的贫困发生率，巩固了国际减贫事业来之不易的成果。近年来，中国的健康扶贫从健康制度构建、健康服务提升，在解决健康问题上有力地为弱势群体“帮一把”，再到营造健康环境，开发健康资源，发展健康产业，促进弱势群体健康稳固和经济创收，在脱贫致富上为弱势群体有效地“推一把”，这生动展现了健康扶贫的中国智慧。

中国的脱贫攻坚是人民积极探索、勇于实践而积累起来的一条具有中国特色的消除贫困、贫困治理道路。这些成功实践不仅印证了我们自身选择的脱贫攻坚的正确性，而且用无可辩驳的脱贫攻坚事实，进一步坚定了中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，同时给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了一种崭新的选择，为消除贫困、实现共同富裕贡献了中国经验。

健康扶贫的重要作用

健康扶贫是脱贫攻坚战略设计中一项更为精准、高效的减贫计划，有助于脱贫攻坚战略系统目标的实现。健康扶贫工程的实施，很大程度上确保了绝对贫困的消除、避免相对贫困的发生。具体地，健康扶贫对绝对贫困人群拔穷根、去病根发挥决定性作用，能够有效避免因病致贫返贫和相对贫困陷阱发生的风险。

1、完善相关理论体系，为健康中国理念和精准扶贫思想提供实战观点

健康扶贫的实施，一方面完善了减贫、健康发展的相关理论体系，形成了可资借鉴的丰富资料；另一方面形成了专门针对贫困群体的健康保障体系，解决了农村贫困人群看病难、看病贵等历史难题。

理论上看，健康扶贫的提出和实践，是健康中国建设和中国脱贫攻坚理论体系形成的重要组成部分。当下，健康扶贫所形成的一系列实践经验、健康扶贫治理行动和健康扶贫过程中形成的一系列组织制度创新经验，为健康中国建设提供可借鉴的理论依据，丰富了习近平总书记扶贫思想体系内容。同时，健康扶贫作为习近平扶贫思想论述的重要内容，充分体现了习近平总书记扶贫思想对人类生命健康的关注和对人们生活底线的把握。在后脱贫时代，面对疾病风险的不确定性，当下健康扶贫实践经验和健康扶贫机制依然可用。

实践上看，健康扶贫工程的实施，是国家对病根、穷根的交相盘绕的历史性难题进行系统审视的重要体现。精准扶贫思想指导下，针对地区性、群体异质性的多层次医疗服务体系和医疗保障制度不断形成并进一步完善，形成了多层次、多元协调、多方位的贫困群体健康保障体制机制和跨部门、多层次、能共享的健康扶贫管理信息平台。调查数据表明，得益于国家统摄性战略支持，健康扶贫成效带动群众脱贫效果十分明显。截至2019年底，农村建档立卡贫困人口参保率达到99.9%以上。医保扶贫综合保障政策惠及贫困人口近2亿人次，帮助418万因病致贫人口精准脱贫。

2、破解贫困发生源头问题，夯实了脱贫攻坚的安全网

健康恶化很容易成为引发群众贫困问题的源头，健康的“低水平均衡陷阱”一直是触及致贫机制的内生要素。一旦陷入疾病困境，群众生存发展能力和生计恢复力会急剧下降。健康扶贫针对贫困群体的特殊政策，对贫困群体的保障目标扩展到病有良医、病有所扶、病有所保的特殊照顾，以此来破解贫困的源头问题。

从户级层面看，因病致贫家庭在合作报销、大病补助、民政救助、兜底保障的多重扶持下，“看得起病”的问题和疾病的负外部性问题已经得到基本解决。进一步地，健康扶贫的推进，有效缓解了贫困群体健康资源有限获取约束，确保贫困家庭人人享有基本公共卫生服务，筑牢了家庭遭遇疾病风险冲击的安全网络。从村庄和乡镇层面看，健康扶贫的推进完善了基层贫困群体的医疗卫生体系，形成了富有韧性的脱贫攻坚治理体系。

首先，从顶层设计上，健康扶贫从上而下不断推动，不断加大对基层医疗体系的资金投入和医疗人员配备，填补历史欠账。同时，要求省市级的医疗资源不断下沉至农村社会，组建跨层级的健康帮扶队伍，提升基层医疗救治能力。

其次，从基层健康扶贫建设上，不同地区针对贫困群体的医疗卫生动态数据管理体系已经形成。例如，二维码版健康扶贫服务管理手册、家庭签约服务团队。优化健康资源均衡配置的服务体系、持续性的医疗卫生扶持体系和常规性的健康管理体系等也在建设和完善中，为脱贫攻坚的实施提供基本的物质、人力保障，也为2020年后相对贫困问题的解决奠定坚实基础。

3、化解贫困恶性循环风险，有助于提高脱贫效能的可持续性

农村社会中“穷—病—穷”“一人生病，全家返贫”等贫困恶性循环的现象极为普遍，且一般家庭难以依靠自身力量摆脱疾病根源，特别是重大疾病。健康扶贫工程助推过程中，因病致贫返贫群体成为重点关注对象，其家庭生计脆弱性得到很大缓解。

首先，化解了穷根、病根相互作用的恶性循环困境，构建了动态性、韧性、预警性集聚的脱贫治理机制。针对贫困户健康状况和地区医疗资源配备情况的统计数据库不断完善，组成脱贫攻坚大数据的重要内容，为大扶贫计划制定提供依据。同时，健康扶贫的动态管理和地方病筛查、定期体检、公益义诊、设置健康扶贫专项资金等防范于未然的多重应对机制，也为脱贫攻坚效果的可持续提供保障。

其次，健康扶贫与其他扶贫计划有效衔接，提升了贫困家庭风险抵御能力。不同地区往往将健康扶贫与兜底保障扶贫、就业扶贫、产业扶贫相结合，对突发性因病致贫群体采取健康扶贫+临时救助的方式，对老年患病人群采取健康扶贫+兜底保障的方式，对具备一定的就业能力的患病人群采取健康扶贫+就业扶贫或产业扶贫的方式，确保因病致贫家庭的生计持续力。

最后，健康扶贫着重应对贫困群体无法解决的客观性难题，提升其内生发展动力。一方面帮助贫困群体减少医疗费用增加和劳动者身体素质下降的压力，提高贫困群体的健康水平；另一方面，也缓解了贫困群体深处疾病困境中的无力应对的心理负担，提升贫困户自主脱贫积极性。

4、满足人类最基本需要，为贫困群体高质量全面发展提供基础保障

首先，健康扶贫赋予因病致贫群体成为一个健康人的权利，满足人类发展最基本需要。随着健康扶贫的深入，健康公平、健康人权和健康质量也开始成为基础群众中十分关注的话题，改变了因社会经济因素不均导致的健康不可及的早期现状，提升了贫困群体的人权获取自由度和贫困群体的可行能力。

其次，健康危机的持续存在，一直是脱贫攻坚道路上不容忽视的障碍。健康扶贫将贫困人口进一步细分，致力于缩小因病致贫群体与健康人群之间难以逾越的壕沟，减轻贫困与疾病的相互强化效应，为脱贫攻坚体系标准完善和后续关注重点提供方向。

最后，健康扶贫不同于其他层面的扶贫计划，集中关注人的健康状况，充分说明脱贫攻坚中以人为中心的基本原则。

同时，健康扶贫的实施，也是脱贫攻坚政策价值由生存伦理关注到健康治理变化的重要体现。实践中，医养结合和改变贫困群体生活方式、生活观念、卫生条件等一系列疾病治疗和预防保健措施，将健康融入万策，尽量消除健康危机发生的可能因素，提升了脱贫攻坚的伦理内涵。

5、释放健康资本红利，为其他领域扶贫目标的实现提供重要支撑

健康作为一种天然资本，是人们开展各类生产生活活动的基点，伴随人们生产、生活的整个生命周期历程，并以此产生个人生存效用。从资源禀赋的角度，健康扶贫的推进具有一定的累积效果，会不断强化贫困家庭资源禀赋，产生乘数效应。

一方面，健康扶贫不断赋予贫困群体成为劳动者的基本条件，能够有效保障贫困群体高质量进行各类社会活动。另一方面，健康扶贫不断提升贫困群体应对疾病冲击的健康能力、经济能力和社会能力，避免贫困群体陷入健康贫困。此外，健康扶贫的推进，是其他领域扶贫目标实现的重要支撑。脱贫攻坚战略实施中，产业扶贫、就业扶贫等促进家庭生计转型的一系列帮扶措施，均依赖于合格的家庭劳动力。有了健康的劳动力，才能激发人力资本优势，不断推进社会经济发展，形成良性循环效应。

综合来看，健康扶贫带来的健康资本红利，不仅缓解了贫困户自身的健康贫困问题，还有效解决了其他因健康贫困所致的衍生问题，为其他层面扶贫计划的有效开展提供基础。

（张建平系中央民族大学经济学院教授；张琦系北京师范大学中国扶贫研究院院长，原国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员）

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