34号文3周年：预算绩效之难

杜涛34号文，实施快三周年了。

34号文是指《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（中发〔2018〕34号）》，该文揭开中国全面实施预算绩效的大幕。

郑涌，现任厦门国家国家会计学院副院长，之前是财政部预算司预算绩效管理处的处长，一直致力于全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理改革。

7月20日，郑涌告诉，34号文印发前，个别地方零星探索绩效评价，几乎没有哪个地方和部门在编制预算时设定绩效目标，并实施全过程绩效管理。34号文之后，所有中央部门和地方都实施了全过程绩效管理，包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效自评，并选择重点政策和项目开展绩效评价，绩效信息报同级人大并向社会公开，接受绩效审计。绩效管理对完善政策、改进管理和科学安排预算提供了重要依据和抓手。

三年过去，绩效管理落实的如何？

一位东部地方财政部门人士对表示，绩效现在越做越像一个流程正确的东西，首先是财政资金支出流程的必须一环，但是又对资金使用没有影响。“34号文出台后，对于绩效的实施缺乏细化的地方，而且财政部门对于同级的业务部门进行绩效考核，一般很少有不合格的。其实在财政部环节应该做出一些改变，比如财政部每年将中央各个部门的绩效在更高层级的会议上有所体现，甚至占据重要一环，地方财政部门才能依据让党委、政府的主要领导重视，才能真正实施。”

其实，在34号文下发的当年，财政部有关负责人就贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》答问时表示，《意见》围绕“全面”和“绩效”两个关键点，对全面实施预算绩效管理作出部署。总体思路是，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

东部一位地方财政人士告诉：“未来的方向是绩效和项目立项以及资金支出真挂钩，现在也是朝着这个方向在努力。挂钩是指项目和资金支出一定要有绩效，这也是财政部力推的，比如项目立项的时候一定会有绩效，但是面临的问题纸面和现实操作的问题。现在财政部在推预算一体化，立项之前有预算绩效，但是在地方实施的话是取决于党政领导的重视和想不想做。”

34号文

王泽彩，中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任，近几年来一直从事绩效研究的相关工作，在2020、2021年受全国人大预算工作委员会邀请，讲解预算绩效标准定额和预算绩效立法问题。他一直认为，34号文是财政绩效春天的开始。

据王泽彩介绍，2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，2004年财政部会同科技部、教育部、农业部等部委，优先选择部分科技、教育、农业等重大项目进行项目支出事后绩效考评试点，财政部经建司选择了海洋局进行绩效评价试点，预算绩效评价正式成为预算管理改革管理重要举措。

7月19日，王泽彩告诉，2011年财政部在广东召开了全国预算绩效管理改革工作会议，财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》和2012-2015年四年预算绩效管理工作规划。2014年修订《预算法》，第五十七条明确要求各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。在《全面实施预算绩效管理指导意见》的基础上，2020年的《预算法实施条例》又进一步明确了绩效评价的定义及绩效评价结果应用，打通了绩效评价工作的实施路径。

而34号文的出台则是为实施全面预算绩效实施了重要依据。郑涌认为，34号文印发前，个别地方零星探索绩效评价，几乎没有哪个地方和部门在编制预算时设定绩效目标，并实施全过程绩效管理。34号文之后，所有中央部门和地方都实施了全过程绩效管理，包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效自评，并选择重点政策和项目开展绩效评价，绩效信息报同级人大并向社会公开，接受绩效审计。绩效管理对完善政策、改进管理和科学安排预算提供了重要依据和抓手。

据了解，目前一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算已经全面实施了绩效管理，社保基金预算的绩效管理办法正在研究制定过程中。

PPP和专项债绩效最先落地

按照34号文要求，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。

郑涌告诉，中央文件明确要求政府投资基金、PPP项目、地方政府债务项目实施全过程绩效管理，相关文件和制度办法已经出台。中央级政府投资基金绩效管理已经落实到位，地方级政府投资基金、PPP项目和地方债项目绩效管理各项措施落地进程比较缓慢，还要加速。

“预算资金分为基本支出和项目支出两类。其中，基本支出包括人员经费和公用经费，主要通过定员定额管理，实施绩效目标管理意义不大，而约一半以上的项目和政策支出是绩效管理的重点，所有刚需资金都要实施绩效管理。”

2020年3月，财政部印发了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知，明确了PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据，政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付。

侯明，大岳咨询董事总经理，从事PPP行业十年以上，近几年从事了诸多PPP项目的绩效管理。他告诉，目前已有七千多个PPP项目进入执行阶段，可参考类似已进入建设期和运营期的PPP项目的绩效考核情况，当前也有一些项目未能及时组织绩效评价工作，导致难以准确计算运营补贴，严重的会导致项目运营补贴无法按合同要求及时足额支付。

据了解，目前，四川、贵州等省份已印发PPP项目绩效管理细则，对污水处理、市政道路、停车场、高速公路、非义务教育学校等领域已发布较为详细的绩效考核指标。

虽然PPP和专项债绩效的规则已经出台，但是对于更多的财政资金来说，绩效依然落地比较艰难。

绩效之难

采访多为地方财政人士，看法几乎一致，认为绩效成为流程中的一环，打分都比较高，不影响来年预算资金安排被诸多财政人士诟病。

上述地方财政人士坦言，现在的预算绩效，只能说是在探索阶段，效果还比不上事务所的审计报告。

预算绩效的34号文已经落地三年，但是绩效成了流程正确的一环，首先绩效几乎都是优秀和良好，其次，无论绩效好坏，对来年的资金安排没有任何影响，但是现在的规定要求支出必须要有绩效这一环节。

王泽彩认为全面实施预算绩效管理落地面临问题主要表现在：全社会没有从绩效理念转变成为绩效意识，更没有形成一种绩效行动自觉。而且绩效激励约束作用不强，绩效结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。

也就导致了顶层设计虽然出台，但是在基层支出，依然是形同虚设。看到一份某个项目支出绩效自评表，分为三级指标体系，一级指标是产出指标和效果指标，两个一级指标又分为了十多个二级指标。

但是，负责该项目的财政人士也坦言，每个项目支出，绩效指标是必须要做的。“事实上，更重要的预算绩效是在前端，比如一个政策，一个项目，不是在资金支出后做绩效，而是在政策出台，项目是否值得设立，就应该开始做绩效，但是现在还没有。”

“还有一个情况是现在省里下的切块资金，一班会根据年初的情况，1月就要报全年的绩效目标，这样就很难吻合。”上述地方财政人士说。“干财政十年多了，没有一次不调整预算的，既然预算还要调整，做绩效的意义在哪里？只能根据调整后的预算然后在做绩效目标。现在100个项目有100个绩效目标，是不同的，没有标准。绩效的核心是其目标的设定。绩效目标的设定很难，比如开一个展览会，给了1000万的费用，怎么做绩效？是带来多少客户还是多少投资额？”

上述地方财政人士给提供了一份地方某局修葺房屋的资金绩效报告，从其绩效指标来看，几乎全是定性指标，比如消除办公楼存在的安全隐患，确保国有资产安全完整使用，降低行政成本，提升行政效能，方便服务群众。而没有定量的指标。这笔资金也高达几百万元。

另一份部门预算的绩效评价报告来看，自评是这样描述的，“经过预算绩效工作领导小组,对照财政局项目支出绩效自评评价指标标准得分为100分，自评率为：100%。部门项目支出实际完成率为100%。”预算绩效工作领导小组是该部门的一把手领导下，分管财务的局领导任副组长。

虽然是100分，该部门也对自己的不足进行了总结，比如，业务素质有待进一步提高，对预算绩效管理认识不到位、理解不充分，对预算绩效管理业务不了解，对工作重点把握不到位等。

上述地方财政人士告诉：“省里下来一块资金，每个市都有，每个市的绩效目标都不一样，但是结果都是一样的，最后都是满分。这个满分有的是业务主管部门的自评，也有社会第三方的评分。现在做绩效评价的时候，第三方跟行业主管部门一起做。业务主管部门不可能把自己做不到的做成绩效目标，所以也就不会出现低于85分的情况，100分是常有。”

王泽彩也发现了现在财政部门受限于预算绩效管理人员力量不足、预算部门和单位信息不对称、分领域分行业预算绩效评价指标不健全、预算绩效评价操作规范缺失等问题，对预算部门单位的绩效管理难以全面承担评价职责。

王泽彩告诉，目前，我国预算绩效管理政策规定，预算部门和单位自评价为主体，财政再评价为重点，第三方评价为补充，但是绩效评价缺失统一的操作规范。尤其是，分行业、分领域、分层级的预算绩效评价指标体系迟迟没有形成全国统一认识“度量衡”，评价结果合法性、公信力亟待提高。“近年来，财政部门不断加强绩效目标管理和绩效自评，实现了绩效目标编报和绩效自评从无到有的跨越。但不可否认，目前绩效目标填报不科学、不规范，绩效自评质量不高问题还普遍存在。尤其绩效评价“泛指标化”，成为“兵马俑”式指标。”

其实，更重要的预算绩效是在前端，一个政策，一个项目，不是在资金支出后做绩效，而是在政策出台，项目是否值得设立，就应该开始做绩效，但是现在还没有

如何改变

王泽彩则认为，中国要是实施好预算绩效，要做的还有很多，比如，法律、指标体系等。

“当前，着眼于国家层面的制度设计，迫切需要加快出台预算绩效评价经费管理办法、分领域分行业分层级预算评价指标体系，建立健全评价结果与预算编制挂钩办法和激励约束问责办法，切实提高预算绩效评价质量。”王泽彩表示，根据预算法和预算法实施条例“上位法”规定，研究设立单行法《政府预算绩效法》的可行性，夯实预算绩效评价的法理基础。明确绩效评价目的、评价主体、评价客体、评价指标、评价时间、评价方式、评价结果应用等逻辑流程。同时，健全完善分行业、分领域、分层级预算绩效评价指标体系，成熟一个推出一个。优先出台农业、科技、教育等法定支出，以及政府债务、精准扶贫等重点支出指标体系，为高质量绩效评价提供一把“钢尺”。

而将绩效预算编制挂钩则是地方多为财政人士认为是可以做到，但是真正实施还是比较困难。而且财政部和地方财政部门现在也没能力全部监控财政资金支出的绩效，很多部门自评是100分。

“从我国预算管理制度改革进程看，根本上就要认真贯彻落实预算绩效‘提质增效’总体部署，评价结果与预算编制挂钩，同时辅之以绩效问责机制，”王泽彩说。

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