两会丨全国人大代表、北京证监局局长贾文勤：加快REITs专项立法 健全信用债违约处置机制

杰诺瓦

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北京证监局局长贾文勤

资本市场相关议题是每年两会的热门话题，近年来，注册制改革、《证券法》修订、对资本市场违法违规“零容忍”等已得到落实。今年改革持续深入推进。资本市场如何迈向高质量发展，如何在稳中求进中持续深化改革，哪些改革举措是先手棋，今年两会中的声音值得期待。

带着这些问题，证券时报记者专访了全国人大代表、北京证监局局长贾文勤。贾文勤今年的建议包括：加快不动产投资信托基金（REITs）专项立法，健全我国信用债违约处置机制，完善会计师事务所民事责任承担保障机制以及在北京金融法院探索开展证券期货案件审判“三合一”试点。

建议加快REITs专项立法

证券时报记者：当前REITs发展情况如何？

贾文勤：截至目前，已有11只基础设施REITs在证券交易所公开发行上市。已上市项目涵盖产业园区、高速公路、仓储物流、污水处理、生物质发电等多种资产类型，合计募集资金364亿元，重点用于科技创新、绿色发展和民生补短板领域。产品上市后，整体运行平稳，体现了中等收益、中等风险和可预期性相对较强的产品特征，示范作用良好。

目前，推动公募REITs发展已成为各方共识，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出，推动基础设施领域不动产投资信托基金健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增资产的良性循环。北京、上海、天津、福建、广州、南京、成都、西安、苏州、无锡等多地政府纷纷出台专项政策，支持REITs发展。银保监会明确了保险资金投资REITs的专项政策。

REITs作为基础设施项目投融资和资本市场领域的重大创新，适配的法律法规制度和配套税收政策是保障其持续健康发展的重要驱动因素。随着试点落地，为推动业务持续健康发展，REITs专项立法的需求日益迫切。证监会公布的2022年立法计划已明确要抓紧研究出台《不动产投资信托基金办法》。

证券时报记者：REITs专项立法还需要解决哪些问题？

贾文勤：相较于国际主流REITs，试点阶段采用的“公募基金+ABS”模式是现行法律法规框架下相对可行的方案，但参与主体较多，产品结构、法律关系较为复杂，各方职责界定和协调难度较大。REITs专项立法需重点解决以下问题：

一是产品的法律定位问题。境内REITs的证券法律性质亟须得到立法确认，应依托《证券法》推动专门立法，系统构建符合REITs特点的发行、上市、交易、信息披露等制度安排。

二是产品的结构优化问题。试点期间，限于当前法律环境，产品结构较为复杂，不利于REITs的持续稳定发展及投资者合法权益保护。长远看，以结构优化为导向的立法路径势在必行，以此减少基础设施REITs运行的一系列问题，如降低多重委托代理关系、减少代理成本、明晰REITs管理人的权责边界、降低监管成本等。

三是产融结合内生性问题。REITs作为一种典型的“产融结合”工具，需要管理人将基础设施等不动产行业的专业运营能力与金融产品的资本运作能力进行有机结合。长期看，需要破除制约产业端与金融端能力有机整合的制度障碍。参照境外经验，应允许具备完整能力体系的REITs管理人申请REITs专项业务牌照，鼓励原始权益人在既有产业优势的基础上，融合金融端的运营管理能力，成立专业的REITs管理公司。

四是法律责任全覆盖问题。随着REITs市场由初创向成熟阶段的发展，需要不断完善产品相关监管制度，推动实现业务全主体、全流程法律责任的全覆盖。

证券时报记者：对于推动REITs专项立法，您有何建议？

贾文勤：新修订的《证券法》明确要求资产支持证券发行、交易管理办法由国务院依照《证券法》的原则规定，为明确REITs作为不动产类资产支持证券专项立法创造了有力条件。

建议由证监会牵头，总结试点工作经验，借鉴国际成熟做法，以公募契约型REITs为重点，制定不动产投资信托基金业务管理办法，优化基础设施REITs产品设计，简化交易结构，健全监督管理制度，筑牢风险防范底线，系统构建符合REITs发展规律的规则体系，推动REITs市场持续发展壮大，服务实体经济高质量发展。

健全信用债违约处置机制

证券时报记者：我国债券市场发展情况如何？在刚兑逐渐被打破的背景下，债券违约事件是否也在增多？有何影响？

贾文勤：近年来，我国债券市场快速发展，市场规模稳居全球第二位，服务实体经济和国家战略能力持续增强，成为企业筹措中长期资金的重要场所。但在外部形势变化、经济结构转型和新冠肺炎疫情等多重因素叠加影响下，债券违约事件也有所增多。据相关机构统计，截至2021年末我国债券市场已累计有超过700只债券发生违约，合计金额约7000亿元，其中2018年以来违约债券规模超八成。债券违约处置仍将是今后几年防范化解金融风险的重头戏。

违约处置难不仅严重损害债券持有人权益，也加剧了民营和中小企业通过债券市场融资难度，并导致不良资产在金融体系内不断积累，影响金融稳定。

证券时报记者：现阶段我国债券违约处置方面主要存在哪些问题？

贾文勤：第一，债券违约处置相关法律制度体系不完善。首先是受托管理人制度和债券持有人会议制度相关规定有待细化。虽然新《证券法》确立了受托管理人的诉讼主体地位，但未明确受托管理人的法律性质，在行政法规层面也鲜见对于受托管理人权利义务的细化规定，相关指引主要在自律规则层面，法律层级不高，效力有限，受托管理人履职保障不足。其次是破产法律制度对债券持有人保护力度不足。现行破产法律制度在债券持有人表决权申报、确认方式等方面规定不明确，分组表决机制难以充分反映债券公开市场发行的涉众特性，破产重整计划执行缺乏第三方监督，执行期限往往多次延长，在此过程中债券持有人的知情权、参与权、监督权和求偿权保护力度较低。

第二，违约债市场流动性差，影响违约处置功能发挥。我国违约债市场化交易机制刚开始建立，违约债交易极不活跃，一方面发行人在债券违约后大多选择将涉及债券停牌或暂停交易，市场可供交易的违约债数量较少，债券投资者只能被动等待，难以通过二级市场交易退出，需要面对信用风险与流动性风险的双重压力；另一方面目前债券市场投资者结构单一，资金主要来源于银行和资管机构，风险偏好较低、持有周期较短，缺乏风险偏好较高、逆周期投资的长期资金和专业机构投资者。

第三，适应违约常态化的市场生态体系尚未建立。当前我国发债企业多为地方重点企业，债券违约后涉及面广，部分地区在违约处置过程中存在重行政干预轻法治化手段、重社会维稳轻市场化处置的情况，成熟有序的市场化法治化违约处置生态体系尚未建立。

证券时报记者：您对于完善违约债券处置机制有何建议？

贾文勤：违约债券处置机制建设是一项系统工程，建议多措并举，强化制度供给，加快市场建设，在司法保障和监管引导下，逐步形成由市场发挥主导作用，自我化解处置风险的债券市场生态体系。

一是进一步强化债券违约处置的制度供给。建议加快研究制定公司债券管理条例，在行政法规层面将受托管理制度和债券持有人会议制度予以细化完善，提升法律层级，充分发挥其在债券违约处置中的核心作用。进一步明确金融债委会制度与受托管理人制度、持有人会议制度等制度的衔接，明确各类参与债委会成员角色的职责范围和工作要求。在《企业破产法》修订过程中充分考虑债券发行人和债券产品特性，加强与《证券法》等相关法律的衔接，明确相关规则，建立一套有助于维护各方合法权益、提高债券违约处置效率的破产法律制度体系。

二是进一步加快违约债交易市场建设。建议丰富债券市场层次，制定符合违约债和风险债特点的交易转让、信息披露等市场规则体系，打造准入限定为机构投资者的专门交易市场。

三是进一步完善违约债处置生态体系。建议进一步厘清政府与市场的关系，在债券违约处置过程中地方政府既要坚决担负起处置金融风险的属地责任，也要多运用法治思维多引入市场化方式，注重培育利于违约风险处置的市场生态体系，减少不当干预和行政命令，尊重市场主体各方合法权益。引导证券公司提高资本实力和专业水平，充分运用资本市场各种金融工具，为违约企业处置债务问题提供一揽子解决方案。

建议完善会计师事务所民事责任承担保障机制

证券时报记者：夯实中介机构责任是资本市场发展的一项重要工作，近年来会计师事务所民事赔偿案件不断涌现，其民事责任承担保障机制尚不完善的问题进一步凸显，您对此如何看待？

贾文勤：随着新《证券法》实施、《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》和《刑法修订案（十一）》出台，会计师事务所的行政、民事、刑事责任立体追究体系不断完善，其执行证券市场业务的法律责任得到了进一步压实。与此同时，随着会计师事务所民事赔偿案件的不断涌现，其民事责任承担保障机制尚不完善的问题进一步凸显。一旦出现因审计失败遭遇巨额民事赔偿，往往可能直接导致相关事务所破产解散，一方面将影响投资者最终的获赔金额，使得投资者面临赢得官司但拿不到赔偿金的尴尬境地；另一方面也可能造成审计人员职业恐慌，产生劣币驱逐良币效应，对审计行业的长远发展带来不利影响。

证券时报记者：目前会计师事务所民事责任承担保障机制存在哪些主要问题？

贾文勤：上市公司等证券发行人虚假陈述民事赔偿案件中，将会计师事务所列为共同被告的情形呈现高发态势。经公开渠道查询，2017年以来，上市公司等证券发行人虚假陈述民事赔偿案件中将会计师事务所列为共同被告的已达35件。目前，会计师事务所履行民事赔偿责任主要依靠其提取的职业风险基金和购买的职业责任保险，但相关机制均存在较大问题，无法发挥相应作用。

第一，职业风险基金缺乏有效管理。一是计提不足。根据从事证券服务业务的会计师事务所2020年年度备案信息，提取职业风险基金最多的为天健会计师事务所，历年累计提取的职业风险基金仅为2.14亿元，所有会计师事务所平均提取金额仅2000万元左右，与审计失败后投资者动辄数亿甚至数十亿元的损失索赔严重不相匹配。二是管理不规范。《会计师事务所职业风险基金管理办法》虽对职业风险基金的提取和使用提出有关要求，但规定仍限于由会计师事务所自行管理和支配，且未要求专户管理，同时缺乏应有的监督，很容易被挪作他用。

第二，职业责任保险理赔范围有限。一是理赔条件较高。保险合同一般仅对非故意行为造成的民事赔偿进行赔付，而目前被监管部门作出行政处罚的会计师事务所，大多会被法院认定存在一定程度的故意或推定故意。实践中鲜有依据保险合同获赔的案例。二是累计赔偿限额较低。根据从事证券服务业务的会计师事务所2020年年度备案信息，购买职业保险累计赔偿限额最高的立信会计事务所，累计赔偿限额仅为12.5亿元，与立信600余家上市公司审计客户的执业风险明显不匹配。会计师事务所职业保险累计赔偿限额在1亿元及以下的占三分之二左右，难以覆盖审计风险。三是承保方式有待优化。一方面，各家保险公司的保险合同投保范围、例外条款、责任认定等不统一，影响保险责任的最终认定，严重影响对投资者赔偿的保障效果。另一方面，大多数职业保险不是基于报告出具时间确定保险责任，而是基于索赔提出时间来确定保险责任，保险公司可能因过程中会计师事务所被立案调查而不愿意承保。

证券时报记者：您对于完善会计师事务所民事责任承担保障机制有何建议？

贾文勤：随着注册制改革全面深化，会计师事务所资本市场“看门人”责任日益加重，面临的民事赔偿风险也将进一步加大。建议进一步完善有关机制，提升会计师事务所风险承担和民事赔偿保障能力。

第一，完善职业风险基金管理。一是科学设定提取标准。建议综合考虑会计师事务所业务收入、从事的证券业务类型、合规和被诉风险等多元指标，科学设定浮动比例的职业风险基金计提标准。二是加强规范管理和监督。建议制定会计师事务所职业风险基金管理实施细则，明确职业风险基金应专门管理、专户储存、专项支出，要求事务所发生清算时应对基金设置合理的冻结保管期以保护潜在债权人(投资者)的权益，同时建立风险基金第三方监督检查制度。

第二，完善现行职业责任保险制度。一是加强制度保障。建议财政部、银保监会、证监会等相关部门结合证券业务实际，对职业责任保险重要条款，如追溯期、停业保障期、累计赔付限额、单次人赔付限额等作出统一规范，在考虑会计师事务所自身业务需要的基础上，体现政府部门对整体发展的规范引导，保障职业责任保险的实施效果。二是探索实行行业集中投保。指定一家或几家专业职业责任保险公司负责开展会计师事务所职业保险业务，以提高职业责任保险的规范化水平。三是完善理赔标准。区分会计师事务所存在故意或推定故意、重大过失、一般过失时的赔付标准、限额，提高职业责任保险多层次的保障效果。四是建立合理的保费定价机制。依托大数据，对会计师事务所开展的业务类型、从业规模、涉诉和处罚等情况进行分析，精准测算保费及保额。

第三，完善会计师事务所利益分配机制。一是事务所要建立以执业质量为核心的考核和薪酬激励约束机制，实现收入分配的一体化，杜绝合伙人收入与承揽承做项目直接挂钩的情况。二是参考金融行业薪酬递延支付的做法，加强合伙人薪酬约束，将之与事务所民事赔偿风险准备金有机结合。

建议在北京金融法院探索审判“三合一”试点

证券时报记者：依法从严打击证券违法活动，对建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，更好防范化解金融风险，以及服务经济高质量发展意义重大。目前，北京、上海两地已设立金融法院，但金融刑事案件未纳入管辖范围，对此您有何看法？

贾文勤：金融法院现有审判模式下的问题主要体现在以下三个方面：

一是不能适应证券期货案件行政、民事、刑事交叉增加的现实需求。近年来，证券期货市场广度深度不断拓展，参与主体不断增加，法律环境不断优化，监管执法中发现并向公安机关移送犯罪线索的案件数量和比例均呈上升趋势。同时，新《证券法》和《刑法修正案（十一）》大幅提高违法违规行为的惩治力度，《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》激发更多证券期货案件的受害投资者通过民事诉讼获得赔偿，行民刑交叉现象渐趋常态化。行政案件与民事、刑事案件分散管辖的现状难以适应行民刑交叉增加的现实需求。

二是不利于形成打击证券违法犯罪的合力。目前证券期货刑事案件分散管辖，不同法院的审判职能和理念难以有机贯通、攥指成拳，案件裁判尺度和标准有待进一步统一；将基于同一犯罪事实引发的刑事、行政和民事案件交由不同法院审理，难以形成刑事、行政、民事一体的惩戒机制，一定程度制约投资者合法权益的维护；同时，案件办理涉及自律监管、行政执法、刑事司法相互之间的衔接，刑事与民事、行政管辖的条块分割，影响了各机关的协作配合和程序的顺畅衔接，打击证券期货违法犯罪的合力发挥不足。

三是影响金融风险研判和预警的成效。以全面、完整、可靠的审判大数据为基础，可充分发挥证券期货案件审判态势作为资本市场运行“晴雨表”的功能。证券期货案件分散管辖，案件资源分散、司法数据零落，难以通过系统的司法大数据分析研判，及时预警金融领域存在的深层次问题，不利于防范化解金融领域风险。

证券时报记者：对于进一步提升证券期货案件办理水平方面，您有何建议？

贾文勤：目前，证券期货类刑事案件越来越呈现犯罪主体多元、作案手段专业、犯罪行为隐蔽等特点，导致办案难度较高，探索金融法院对证券期货领域行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼三类案件进行集中统一的管辖审理，构建行民刑“三合一”审判模式十分必要。

北京金融法院作为设立在国家金融管理中心的专门法院，司法审判足以影响交易、指导监管、促进规范。推行证券期货案件审判“三合一”审判机制，将会在金融司法领域产生良好示范作用，并依托国家金融管理中心特有的资源聚集与政策辐射能力，充分发挥司法“溢出效应”、政策“扩散效应”和价值“带动效应”，树立证券期货市场法治化的“风向标”，引领全国证券期货交易依法规范有序开展，营造良好金融法治环境。

建议全国人大常委会出台关于在北京金融法院开展金融审判“三合一”试点的决定，在北京金融法院先行先试，上海金融法院、成渝金融法院可适时跟进。

编辑：万健祎

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