清末民初的北京警察
清末北京的警察，应该是中国最早的现代警察了。巡警部，清代官署名。光绪二十八年（1902），创立工巡局，内城试办。三十一年（1905年），以办有成效，加以推广，乃改工巡局为巡警部。巡警部的建立，是清政府为了维护其摇摇欲坠的反动统治，统一控制和领导全国的警察机构而设立的。它是清政府的中央警察机关，也是中国历史上第一个全国性的专职警察机构。
清末民初的北京警察
作者：李自典
在中国古代社会，没有专门维护社会秩序的警察制度和组织机构，但是类似警察职能的机构却已有存在，如“司徒”即兼有警察维持社会秩序的职能。现代警察制度是在清末内忧外患的情况下，为挽救国家危亡而学习西方进行改革过程中的产物。
1900年义和团运动扩展到北京，为维持城里的秩序，清廷留守官员征得占领军的同意，由各占领区内的绅董出面，在各占领区组织了临时治安机构——安民公所，招募华人“巡捕”管理界内的警察事务。自此，北京近代警察制度的建设开始发端。1901年夏，清政府与八国联军和议告成后，安民公所撤销。其后在5月，京城善后协巡总局在因袭“安民公所”旧制基础上建立起来。后因开办效果不理想，1902年9月善后协巡总局被裁撤，工巡总局设立，先在内城建设，后扩大到外城。清政府从中看到了警察对于维持社会秩序的巨大功用，遂决定将其全面推广。1905年10月8日，清政府下令正式宣布成立巡警部，作为全国警政的最高管理机构，综理全国警察事务。巡警部成立后，接管了原京师内、外城工巡局事务，并更名为京师内、外城巡警总厅。1906年，清政府实行官制改革，成立民政部，原设巡警部基本上缩编为民政部警政司，京师内、外城巡警总厅改隶民政部。进入北洋政府时期，总揽警务的机关是内务部，其下设警务局是具体承办警察行政管理工作的专门机构，所辖京师内、外城巡警总厅合并为京师警察厅。南京国民政府时期，内务部改为内政部，其下设警政司专管警察事业。京师警察厅改组为北平特别市公安局，后随着北京城市地位名称变动，公安局名称也随之改为北平市公安局。到1937年，又改称北平特别市警察局。
随着警察制度建设的发展，警察作为一个新兴的社会职业群体出现在市民社会中。在清末民国初期，中国城市管理体制还没有效建立起来，于是，现代警察在履职过程中不知不觉担当起了城市管理者的角色，成为政府的“大管家”，具有多样化的管理职能，涉及政府市政、民政等多方面工作。
社会治安
清末民初时期，北京警察的社会治安管理范围尤为广泛，其包括：维护城市社会治安秩序，保障市民的生命财产安全，预防和打击犯罪，维护社会风化，保护城市公共设施，管理和控制公共集会与结社，管制危险物品，以及其他的一切人为或自然灾害对市民造成的人身和财产损害等等。在进行城市治安管理过程中，北京警察不断摸索，逐渐形成一种预警为先、违警惩罚教育继后的管理模式。
首先，为维护社会治安秩序，预防违警现象出现，除由政府制定了许多规章之外，警察机构还时常通过出示告示，向广大民众宣传各种违禁事项，以期毋犯。如据报载，1916年4月1日，京师警察厅通告各界人民，凡在京城居住者，如有无故惊疑搬家出京，本厅当施以干涉，业经通饬各区署随时注意，遇有此等情事立即劝导，如不服阻止即严加干涉，以维公安。等等。如许的公安告示为预防各界违警犯罪起到了一定的警戒作用。
其次，维护社会风化，也是关乎社会治安的重要内容。北京警察在维护社会风化方面，干预的范围宽泛而细微，无论是烟土、毒品、赌博、假药、娼妓、淫词淫书淫画、迷信，还是童谣、女子剪发、女子跳舞、女子装束等方面无不时见警察的影子。在管理方式上，首先是出示告示，以通俗明白的语言将政府交与警察维护社会风化的任务说明清楚，让安分守法的民众见此自觉小心行动，而违令不遵者警察即要切实查拿究办。
再次，对枪支、弹药、易燃易爆等危险物品进行管制，也是维护社会治安，保障民众安全的重要方面。政府首先从法律层面制定了一系列相关的规章，如《管理收藏枪支规则》等等，为警察执法提供法律支撑。在实际工作中，警察机关为预警，首先会出示一些告示，以期民众自觉遵守规定。对于不遵法者，警察即施与查拿行动。
道路交通
在近代北京的警察机关中，负责管理交通职责的除专门的交通岗警外，一般的守望警及巡逻警均有此责任。警察在实施交通管理的过程中，第一步的工作是将交通知识向公众进行宣传，其方式灵活多样，例如发布公告、报纸刊载、张贴标语于通衢、派员讲演、委托中小学校代为宣传、制成简明节要在电影院映放、编印小册分散民众阅览、由交通警察随时指导讲解、举行交通安全周、摄制道路交通影片向社会宣传等，不管何种方式，目的都是以期民众懂得交通法规，自觉遵守交通秩序。对于车辆驾驶人，警察机关选派人员切实训练，凡在各都市主管官署登记的公司营业各种车马夫，无论服务时间长短，均须参加受训，主要训练课目有《交通警察大意》《交通警察指挥手势》等。
在具体的实际工作中，管理车辆登记，指挥来往车辆有序通行，保证道路畅通，取缔不法的车辆，处理违警事件，以及解决交通事故等均是警察的主要职责。对交通工具进行登记、发照等管理，是警察机关对车辆交通进行管制的第一项内容，这项工作自清末至北洋政府时期一直由警察机关负责，进入国民政府时期，1928年改由公用局负责，1930年4月改由工务局负责，1931年5月则改由社会局负责。对不按规章登记、办理牌照的车辆，警察有责任实施查究。如据报载，1927年12月30日午后，正阳门大街有汽车一辆，车后安钉黄铜腰圆式车牌，上书红字一号，这种杂色车牌不合规定，应不准通行街市。京师警察厅得报后，训令内外二十、四郊区警察署，“令仰该署转饬各路及一体注意查察，务应查明该项车辆驻在何区，饬其即日一律悬挂厅制号牌，以符定章，而免盘阻。” 对交通事故进行调解处理，是交通警察的又一重要任务。此方面的事例举不胜举，例如1928年1月28日下午，东长安街京汉铁路局门前，有该局警务处长温瓒玉乘汽车出局往南，适由西往东开来电车一辆，两车互撞，汽车损坏多处，坐车人及司机人均各受伤。内左一区警署查知，遂即一面将受伤人送往医院，一面将第九号电车司机人送署备讯，并觅将照相馆将当时形状拍照存案。
城市消防
管理城市消防安全是警察的一项重要职责。预防火患于未然，是警察管理消防事务的首要内容。为此警察机关加强火警预防宣传，迭次出示告谕，劝导民众加强火警意识。1933年，北平市公安局拟订维安须知，其中在预防火警方面提出：（一）住铺各户对于乱纸煤油等切勿多存，电灯线过旧须赶即更换，以免容易发生火警；（二）住铺各户须购置水唧以备急需，并须将消防队电话号码明了熟记（100号，东局2197）或张贴之。后来，北平市警察局为进行防火宣传，开展了如下活动：“（一）印发防火传单；（二）放映防火幻灯片；（三）广播防火常识；（四）消防车游行；（五）分区召开防火宣传大会；（六）消防演习。”除了进行火警宣传外，为预防火患，北京警察机关还采取了一些切实措施，如1911年民政部饬消防队于内外城设立望火台十余处，增设警钟，其点数为一一东二二西三三南四四北，分别布置一律完备。
当火警防不及防时，努力扑救便成为警察的另一项重要工作。火警出现伊始，一般由起火所在地的警钟台瞭望警击钟报告，消防队闻知火灾警报，即行驰赴火灾所在地，从事扑灭。后来随着电话的出现和推广，原始的击钟报警方式慢慢被取代。在扑救火警的过程中，警察与民间救火组织水会等往往协力合作，共同发挥保护民众生命财产安全的作用，此外，还注意查究起火原因，对责任人进行讯问责惩，以为日后儆戒。如据报纸报道，1928年1月19日后夜，正阳门大街森泰茶叶铺商人在门前燃放鞭炮，军警闻声不知何事，均驰往查看，始知是该铺为祭河神所放之鞭炮。当经该管外左五区第一段巡长玉奇将该铺经理人张文玉带署，经承审署讯明，以张某违禁燃放爆竹属实违禁，依法科罚。
城市卫生
自清末至20世纪30年代初，北京城市卫生事务主要由警察机关负责。警察管理北京城市卫生事宜，其内容包括环境清洁、保健、防疫、医药化验等多个方面，与民众日常生活息息相关，因此，在实际执行任务时，要想取得理想的效果，除了依法治理外，更离不开民众的支持与配合，为此，北京警察机关深入开展了卫生宣传教育工作。例如，在环境卫生方面，警察机关曾多次发布告示，将卫生事宜晓谕民众。在时疫防治方面，据报载，1916年8月17日，京师警察厅吴总监特发通告于各区，称“近日迭据报告，患染猩红白喉死者已有数起，虽由厅区竭力消除毒秽，而在各人亦须防范，防范之法首在清洁，幸勿轻忽视之，庶免疫病传染。”在饮食卫生方面，警察机关也干预很多，发布了许多的传单告示，通告人们注重卫生以防毒菌传染。
丰富多样的卫生宣教活动对增强民众的卫生意识起到一定的启发作用，但只希求通过宣传来达到治理卫生的目的还是不够的。为此，警察在对京城卫生进行实际管理中，着重采取了以下措施：
在环境卫生方面，清理街道，禁止污秽遍地，进行卫生稽查。清朝末年，京师内外城巡警总厅负责清道事务，建立了一支清道队伍，各区的巡官长警负责监督管理清道夫役的工作及市区卫生事宜。这套由警察管理环卫的体制后来在北洋政府及国民政府时期也延续使用。清扫路面，疏通沟渠，清除市内垃圾等是清道夫役的任务，也是城市环境卫生的重要内容，警察除督催清道夫役认真工作外，还要进行卫生稽查，警察机关还备有土车，专门帮助将垃圾运出城外。
在防治时疫传染方面，警察机关除刊布示谕进行防范宣传外，在实际上还做了多种努力，例如饬民发现疫病随时报告、派警消毒检查、发放卫生药品、设置隔离病院，专设卫生警察队服务等等。
在食品卫生方面，警察的任务主要是监督经营食品的商贩，对有不合卫生的食品严予取缔。以《大公报》的报道为例，1916年12月，京师警察厅卫生处以向例旧历年底张家口商民多有贩卖羊肉来京者，其所贩之羊肉病死者居多，有害卫生，自应从严取缔，拟咨请京师税务监督，遇有此项羊肉不收税也不许入关，并通饬各区一律查禁。
商业经营
警察管理商业营业主要体现在审查营业资格，维持市面秩序，打击各种不法商业活动，督催各种捐税等方面。
首先，为维持市面秩序，警察机关对营业者的执照进行严格监督审批，对无照经营者进行查处科罚甚或勒令停业。当时规定，凡店铺开业、停业或歇业均须向警察机关申请登记。旧货业（估衣铺、古玩铺、挂货铺等），要备有经警察官署审定盖章的循环簿，所有买卖货物逐一登记。巡警随时检查，月终送警察官署统一查验。凡衙署印信、军衣、枪刀、子弹及其他官用物品均不得收买，有人出卖时须即刻报告巡警。各铺收到警察官署抄发的被窃失单，如遇货物与失单所载物品相同，应将卖主扣留，立即报告该管警察机关。违背上述规定，依照违警律科罚。
其次，为维持市面秩序，警察机关还经常出示告示，劝谕商民合法经营。如1904年，内城巡捕中局曾出告示，严查私钱充市，仰商民人等一体知悉，凛遵勿违。再次，警察还负有督催各种捐税之责。如1916年12月，警察厅接财政部公函，通令各警察署饬派长警将所属界内铺商账簿一律调查，倘有违章不贴印花者，带区罚办，以重税课。
户籍管理
户籍管理是警察进行社会管控的一项重要职责，通过加强对户籍人口的监管力度，一定程度上可以抑制社会动乱。为此，警察在户籍管理方面也非常着力。户籍管理主要包括住户门牌号码管理、户口登记、户口统计、户口调查、户口档案管理、常住人口和暂住人口管理等业务范围。
在北京警察机关内部，调查户口事务在组织方面自成一个系统，设有专门的户籍股，下有各职员分任各区户籍事宜。在行政方面，调查户数应由调查员就区域地段以内，按照民政部订定的门牌格式按户依号编订。每户编门牌一号。派出所每日将户口变动情形报告区署，区署再汇报公安局，后由局编造各统计汇集存卷。为保障户籍管理工作运行的顺利，1909年正月民政部制定了《调查户口章程》及《民政部暂定京师调查户口规则》，同年还公布了《户口管理规则》《调查户口执行法》。1929年，内政部公布了《清查户口暂行办法》。在实际工作中，为得到民众的配合，警察机关进行调查户口登记前一般先出示告示，如1906年4月，为调查北京户口曾出告示，“晓谕内外城官商一切人等知悉，本部创办伊始，此次只查户数，不查丁口，依次将某某号暂记各家门口挨户编排。于户主只问姓名籍贯，于营业只问官商士民，极求简易，毫不滋扰。除严谕派办各员捕认真开导外，尔各住户亦当一体周知，毋得轻信谣言，互相猜忌。如有妄造异议，煽惑人心，本部当访拿重办不贷。”
慈善救济
近代北京警察在进行城市管理过程中，慈善救济也是一项重要内容，因为“警察机构与百姓的关系最密切，也最能了解哪些人需要救济或哪些人值得救济。”警察机关开展慈善救济，主要表现在救助灾民与儿童、救助妇女等方面。
在实际操作中，警察机关创设了京师习艺所、教养工厂、教养院、育婴堂、京师济良所等慈善机构，对灾民、贫民、儿童、妇女等注重收容救助管理，依靠政府的力量为解决百姓疾苦做了一些努力。例如，清末时期，1905年创设京师习艺所，主要收容轻罪人犯并酌收居无定所的贫民入所做工养活自己。1906年12月，巡警部在京师设立教养女工厂，专收30岁以下女乞丐入厂劳作。年老残疾不能劳动者另送女养济院，有年幼子女亦准带入。这年冬，京师外城巡警总厅会同绅商在外城设立工厂5处，养济院4处，先后收容乞丐950人。1908年，内城巡警总厅创办京师内城贫民教养院，主要收容无家可归的贫民，包括年老者、幼弱者、痴呆、聋哑、盲人和残疾人员。对不愿入院者警察强制收容，要求务使京师市内无乞丐、无饿殍。1909年设立教养局。民国初期继续沿设教养局，旨在对受拘留处罚的犯人进行教育、感化，并令其学习工艺，以便将来有谋生手段。
此外，警察机构还从衣食方面给予贫民直接救济，开办粥厂，发放棉衣等是经常的做法。例如，据《大公报》载，1916年12月，警察厅总监饬将外城教养局预做的灰色新棉衣棉裤一千三百身分放各区，转给贫民穿用。
概之，近代警察多种职能的发挥，成为近代中国城市管理中的一大特色。当然，随着近代中国社会的近代化转型，城市管理也逐步由粗放型向精细化方向发展，警察职能也随之有所变动，从综合管理者角色逐渐蜕变为专门负责维护社会治安秩序的警察角色。
（作者单位：北京联合大学应用文理学院历史文博系）